中国社科院郑秉文: 少子化和老龄化齐现 建议放开生三孩

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“十四五”规划中，对增进民生福祉、改善人民生活品质提出了重要要求和重大举措，如在养老方面，将积极应对人口老龄化国家战略，促进人口长期均衡发展，健全基本养老服务体系；在社保方面，将健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系。

何为多层次的社会保障体系？逐渐步入“银发社会”，社会保障方面准备好了吗？人口政策方面，要不要“放开三孩”？民生保障还存在哪些短板？近日，记者围绕上述问题和“十四五”规划出台，专访了中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文。

郑秉文表示，“十四五”规划中将应对人口老龄化从“行动”上升为“国家战略”，足见这一时期的人口老龄化压力比“十三五”要大得多。他建议，“十四五”期间，应先放开三孩，以后适时逐渐全面放开生育。可采用延长产假等措施，来提升育龄夫妇生育意愿，稳定出生率。

郑秉文在专访中还提到，从覆盖人群角度来讲，我国建成世界上规模最大的社会保障体系。但民生保障存在的短板仍较为明显，需从供给侧结构性改革方面进行完善。

中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文

“十四五”规划明确：我国建成世界上规模最大的社会保障体系

记者：“十四五”规划中点出，我国建成世界上规模最大的社会保障体系。对此，您如何看待和理解？

郑秉文：“十四五”规划明确了这样一个重要概念——我国建成世界上规模最大的社会保障体系，并且给出了两个数据，基本医疗覆盖超过十三亿人、基本养老保险覆盖近十亿人。很显然，这个概念是从覆盖人群角度来讲是世界上最大的，但从支出规模上讲，我们还有较大差距。

记者：“十四五”主要目标中明确，多层次社会保障体系更加健全。这里的“多层级”该如何理解？会给人们生活带来怎样完善的保障？

郑秉文：“十四五”提出的主要目标之一，明确要建立一个多层次的社会保障体系，让其更加健全。这里的“多层次”，世界各国的理解几乎是一致的。无论是养老保险，还是医疗保险；无论是失业保险，还是工伤保险，都应该是多层次的。

多层次社会保障体系中，第一个层次是由国家提供一个基本的、兜底性的制度，这方面我国已做得很好。它由三个板块构成， 即基本医疗保险、大病保险和医疗救助，具有 “三重保障功能”，分别体现了基础性、普惠性和兜底性的功能。

第二个层次是由企业提供补充保险制度，这方面我们做得还不够好。因为我们起步得晚，最早是2004年的企业年金，这是企业补充保险，企业补充医疗保险虽已起步十几年，但覆盖面很小。从工伤保险、生育保险来看，跟一些发达国家相比，也存在较大差距。

第三个层次是由个人投资购买的医疗、养老等方面由税收政策支持的商业保险产品和投资产品。这些在我国GDP所占比重很低，几乎可以忽略不计，因为只是前年才起步，各项政策正在完善之中。同时，第三层次的制度设计也存在问题，需进一步完善。所以，“十四五”提出要大力发展多层次社会保障体系。

我们平常所说的“多层次”，主要是这三个层次。实际上，在一些发达国家，其“多层次”还包括住房反向抵押养老保险、由个人和家庭自行安排的金融衍生工具，作为保障制度的最高端设计。

应对人口老龄化：从“行动”上升为“国家战略”

记者：“十四五”规划提到，实施积极应对人口老龄化国家战略。逐渐步入“银发社会”，社会保障方面准备好了吗？

郑秉文：关于老龄化问题，“十四五”规划中有一个非常新颖的、站位更高的提法，叫实施积极应对人口老龄化国家战略，这与以往提出的应对老龄化问题不一样。“十三五”提出的是积极开展应对人口老龄化行动。这次将它上升到国家战略角度，说明“十四五”期间人口老龄化的压力比“十三五”要大得多了。

“十四五”期间，人口老龄化趋势将突破两个大关。第一个大关是60岁及以上老年人占总人口比例将在“十四五”期末超过3亿，达到3.03亿，而去年是2.53亿。第二个大关是16岁~59岁劳动人口从2023年开始每年将减少千万大关，而“十三五”期间年均500万左右，这意味着税基和费基的减少。

记者：养老方面，有人担心未来退休后，国家没钱发养老金，怕生活水平降低，对此，您如何看待？

郑秉文：养老金制度运行周期几十年，要未雨绸缪，做好顶层设计。我国养老金来源实行的是现收现付，也就是说，工作的一代人缴费，养活退休的一代人。由于人口老龄化原因，人口结构发生逆转，老年人口越来越多，工作人口越来越少，收的钱自然会越来越少，而花的钱越来越多，这就形成了一个缺口。跟以前相比，显然有一种“逆行”的变化，就出现了“亏空”。

由于实行现收现付，每年发养老金时，只是出现一些“缺口”，用财政补贴的办法，或用社会保障制度以外的资源来补贴，那么，补贴当期的缺口是没有问题的，不会影响养老金发放。但从长期来看，积攒起来的数据将会是天文数据。从研究角度，尤其对于决策者来说，就应该尽早进行改革，吸收发达国家一些很好的做法，做出一些预案。

记者：“十四五”规划中，“平等”一词多次出现。对于养老金“并轨”改革，现在推进到哪一步了？

郑秉文：“十四五”规划中确实多次出现“平等”、“均等”的词语，主要是说公共服务的均等化，这是社会公平的一个重要指标。所有国家都在追求公共服务均等化。但作为养老保险制度，体现更多的是公平。

这里的“公平”是指，多缴多得，长缴多得，少缴少得，不缴不得。作为养老保险制度，首先要讲的是权益和缴费的相关性。它与公共服务所追求的“均等化”含义不同。对于养老保险制度来讲，公平性表现在，大家起点上要一致，制度上不应该有排斥，不应该按照人群划分成几个等级，否则就是不公平。这就是近些年推进的养老金“并轨”的原因。

养老金“并轨”改革是从2014年开始的，已经实施了6年，目前来看运转良好，但这并不意味着“并轨”后不存在问题。随着改革的深入、随着制度的运行，我们还会逐渐发现一些问题，如不加以解决，也会出现隐藏在制度后面的一些不公平现象。

即使到现在，我们的基本养老保险制度、基本医疗制度也是存在两大板块，一个是农村板块制度，一个是城镇板块制度，前者叫做城乡居保，后者叫做城镇职保，这两个制度存在差别。对于这个问题，要随着城镇化的不断提高，来逐步完善和解决。

少子化和老龄化同时出现：建议放开三孩，学龄前教育实行普惠价格

记者：据您观察，“全面二孩”政策实施效果怎样？还有人提出要“放开三孩”，您觉得有无必要？社会保障方面该如何发力，来让适龄夫妻“放心生”？

郑秉文：人口发展战略是跟应对老龄化放在一起研究的。有人把人口老龄化叫做少子老龄化，这两个人口现象，往往在一个国家同时出现。老龄化的本来含义是人口寿命预期提高，少子加上少子化，更加突出出生率的下降，出生人口大幅减少。在有的国家，其表现更突出的是人口预期寿命提高，但少子化表现并不明显。

我国是少子化和老龄化同时出现，所以，少子老龄化常常连在一起来说。人口发展战略既要应对老龄化，又要解决少子化，这就是2016年全面放开二孩政策的主要原因。

全面放开二孩四年数据显示，出生率不但没升，反而下降，2019年是全面两孩生育政策实施的第四年，全年出生人口数量跌至新低。所以，“十四五”期间，应先放开三孩，以后适时逐渐全面放开生育。

育龄夫妇生育意愿下降的原因固然有很多，但抚养成本不断提高是一个重要因素，尤其是，在中小学九年义务教育之前的3至6岁的学前教育费用逐年攀升，“入园难、入园贵”已成为严重影响生育意愿的又一座大山。

因此，我建议，学龄前教育制度应尽快在全国实行普惠价格制度。另外，国家还可以采取延长青年夫妇产假等措施，来提升育龄夫妇生育意愿，稳定出生率。

民生保障存在短板：供给侧改革方面应有所加强

记者：“十四五”规划还指出，我国发展不平衡不充分问题仍然突出，如民生保障存在短板。这里所提的“短板”有哪些具体表象，如何破解？

郑秉文：民生保障存在的短板还是较为明显的。民生保障中的社会保险制度和社会救助制度，一个是缴费型制度，一个是非缴费型制度，在供给侧结构性改革方面都需要有所加强。

再如，医疗保险方面，我们的特殊病病种医疗目录需要更新；自费占医疗卫生费用支出的比例还是太高，防止出现因病致贫、因病返贫现象。当然，提高报销比例靠一个制度是完不成的，这就需要通过建立多层次社会保障制度来解决。

另外，在今年2月发布的《关于深化医疗保障制度改革若干意见》中，提出社会保障制度要由四个层次来构建。第四个层次包括慈善公益和网络互助，网络互助可以很好缓解因病致贫。我们应该让这个制度健康发展，同时防范风险，但对网络互助平台的监管还不足。

在非缴费型制度方面，我国最主要的一个制度是低保。调研中，有的低保政策“落地”走样，与制度设计存在差距，现实中的一些裙带关系等问题需要监管。此外，还有最低工资制、高龄养老津贴、残保金等，要研究如何把这些民生制度衔接起来，破解民生保障方面存在的“短板”问题。